En
2003, el Departamento de Seguridad Interior emitió las largamente esperadas
regulaciones finales para los trabajadores de la salud con visas de no
inmigrantes. Esta ley complementa a la aparecida en octubre de 2002, que
versaba sobre las regulaciones propuestas, y representa la implementación
definitiva de los requerimientos para los trabajadores de la salud según la
sección 343 de la Reforma de Inmigración Ilegal y el Acta de Responsabilidad
Inmigratoria de 1996 (“El Acta de 1996”). Esa ley había establecido nuevas
causas de inadmisibilidad para trabajadores de la industria de la salud, a menos
que tuvieran un certificado de una organización aprobada que verifique las
credenciales del trabajador.
La
sección 343 del Acta de 1996 estableció una nueva causa de inadmisibilidad para
los trabajadores de la salud, a menos que se pudiera presentar un certificado
de la Comisión de Graduados de la Escuela de Enfermeras Extranjeras o
credenciales similares de una organización aprobada tanto por el Servicio de
Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos (USCIS) y el Departamento de
Servicios Humanos y de Salud (HHS). Las credenciales deben dar cuenta de:
1.
La educación, entrenamiento, licenciatura y experiencia del extranjero, y que
éstas cumplen con todos los requisitos exigibles para la admisión dentro de
territorio estadounidense. Además estas credenciales deben ser comparables con
las que se le requieren a un trabajador estadounidense de la salud que se
desempeñe en un puesto similar. Por último, la licencia debe estar libre de
trabas.
2.
El nivel de competencia del extranjero en inglés escrito y oral, según lo que
el HHS y el Departamento de Educación consideren apropiado para el tipo de
trabajo a ser llevado a cabo por el extranjero.
3.
La aprobación por parte del extranjero de un examen habilitante, en el caso de
que la mayoría de los estados que licencian la profesión reconozcan
oficialmente un examen que prediga el grado de éxito del candidato en su
disciplina.
Para
las enfermeras, la sección 212(r) del Acta de Inmigración y Nacionalidad
establece que la Comisión de Graduados de la Escuela de Enfermeras Extranjeras
(CGFNS) puede certificar como alternativa a una enfermera que posea una
licencia válida y sin restricciones en un estado estadounidense donde esta
persona desee ser empleada, siempre que haya aprobado el Examen del Concejo Nacional
de Licenciatura (NCLEX) y la enfermera cumpla con los siguientes requisitos:
1.
El curso de instrucción ha sido impartido en idioma inglés; y
2.
El programa de enfermería estaba localizado en un país designado por el CGFNS
como de suficiente calidad tanto en el curso de enfermería como en el nivel de
idioma inglés; y
3.
El programa de enfermería estaba funcionando antes del 12 de noviembre de 1999,
o ha sido aprobado por el CGFNS en caso de haber sido creado con posterioridad
a esa fecha.
El
CGFNS ha designado a los siguientes países como alternativas para el proceso de
certificación: Australia, Canadá, Irlanda, Nueva Zelanda, Sudáfrica, el Reino
Unido y los Estados Unidos.
Si
la ley que establece que los trabajadores de la salud deben poseer certificaciones
fue aprobada en 1996, ¿por qué estas certificaciones no son obligatorias en
todos los casos?
Las
disposiciones en cuanto a la industria de la salud del Acta de 1996 han sido
implementadas en tres reglas interinas. La primera fue emitida en 1998, a
consecuencia de la presentación de una demanda civil que cuestionaba la larga
demora en la implementación de reglas interinas luego de la sanción de la ley
en 1996. Desde la aprobación de la ley hasta que fue reglamentada, no se
permitió el ingreso a territorio estadounidense de ningún trabajador de la
salud. Dos regulaciones más –una en 1999 y otra en 2001– fueron emitidas,
permitiendo finalmente la admisión de todos los trabajadores de la salud
contemplados en el Acta de 1996.
La
primera regulación interina identificaba siete categorías de trabajadores de la
industria de la salud según el Acta de 1996. Estas categorías son enfermeras,
terapeutas físicos, terapeutas ocupacionales, patólogos de la lengua hablada,
especialistas en tecnología médica (también conocidos como científicos de
laboratorio clínico), técnicos médicos (también llamados técnicos de
laboratorio clínico) y asistentes. En esta regla, tanto el CGFNS como el Bureau
Nacional de Certificación para Terapeutas Ocupacionales (NBCOT) fueron autorizados
a certificar enfermeras y terapeutas ocupacionales, respectivamente. La regla
también establecía los niveles de examen del idioma inglés apropiados para las
enfermeras registradas y los terapeutas ocupacionales, además de especificar
quiénes estaban eximidos de los exámenes de inglés. La primera regla interina
sólo era válida para inmigrantes y para que aquellos que no posean status de no
inmigrantes. La ley fue aceptada para no inmigrantes hasta que se emitiera una
regulación final al respecto. Hasta este momento, estos trabajadores no
inmigrantes han sido admitidos en los Estados Unidos por períodos de un año.
La
segunda regla interina autorizaba temporariamente al CGFNS a emitir
certificaciones a terapeutas físicos y ocupacionales que buscasen una visa de
inmigrante. También autorizaba a la Comisión Extranjera de Credenciales para
Terapeutas Físicos (FCCPT) a emitir certificaciones para terapeutas físicos
inmigrantes. Los niveles de puntaje apropiados que deben ser alcanzados por los
terapeutas físicos también fueron fijados en esta regla.
La
tercera regla interina finalmente incluyó el resto de las profesiones
designadas que se relacionaban con la industria de la salud, y detallaba los
puntajes a ser alcanzados en el examen de idioma inglés para cada una de ellas.
En
octubre de 2002, el Servicio de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos
(USCIS) promulgó una regulación definitiva para certificar a los trabajadores
de la salud. La regulación incluía los siguientes puntos:
1.
Una lista de organizaciones autorizadas a emitir certificaciones.
2.
Una descripción de un certificado.
3.
Los requerimientos en lo que hace al nivel de idioma inglés.
4.
Reglas de certificación alternativa para enfermeras.
5.
Reglas de procedimiento expeditivas para enfermeras, terapeutas físicos,
terapeutas ocupacionales, patólogos de la lengua hablada y audiólogos.
6.
Los requisitos necesarios para que una organización certificadora sea aceptada
como tal.
7.
Una lista de estándares que una organización debe cumplir para certificar a
trabajadores de la salud, y
8.
La necesidad de revisar periódicamente el desempeño de las organizaciones
certificadoras.
Esta
regla también se aplicaría por primera vez a los no inmigrantes.
¿Qué
pasará con las aprobaciones para las organizaciones certificadoras previamente
aprobadas?
A
las organizaciones certificadoras previamente autorizadas bajo las reglas
interinas previas a certificar trabajadores de la salud (excepto la Comisión de
Graduados de la Escuela de Enfermeras Extranjeras (CGFNS) se les requerirá
volver a certificarse. Sin embargo, estas organizaciones retendrán
interinamente la autoridad para continuar emitiendo certificaciones. Estas
organizaciones tendrán tiempo hasta el 28 de enero de 2004 para remitir un
formulario I-905 de Pedido de Autorización para Emitir Certificaciones a
Trabajadores de la Salud. La CGFNS seguirá estando sujeta a supervisión
permanente del Servicio de Inmigración y Ciudadanía de los Estados Unidos (USCIS).
¿Se
aplica la nueva ley a los no inmigrantes?
Sí.
A partir del 25 de julio de 2004, aquellas personas que posean status de no
inmigrantes deberán ajustarse a las regulaciones de la VisaScreen. Sin embargo,
los maridos, esposas o personas que dependan de un inmigrante o no inmigrante
que sea el candidato principal no estarán cubiertos, aún cuando la esposa o
marido pretenda trabajar en el campo de la salud. Pero todos aquellos que se
candidateen para una visa H, J y O están cubiertos. Además, aquellos que posean
una visa TN están cubiertos, a pesar de las protestas que alegan que el tratado
NAFTA lo prohibe. Los no inmigrantes que entren a los Estados Unidos para
recibir capacitación bajo las visas F, J y H-3 tampoco estarán cubiertos.
¿Qué
tipos de trabajadores de la salud entran dentro de los
requisitos de certificación?
Tanto
en la regulación propuesta como en la regla interina promulgada, se mencionan
siete ocupaciones. Estas son:
1.
Enfermeras registradas
2.
Terapeutas físicos
3.
Terapeutas ocupacionales
4.
Patólogos de la lengua hablada
5.
Especialistas en tecnología médica (también conocidos como científicos de
laboratorio clínico)
6.
Técnicos médicos (también llamados técnicos de laboratorio clínico)
7.
Asistentes
El
USCIS decidió no ampliar esta lista, además de no definir en detalle estas
ocupaciones. En cambio, prefiere continuar con su práctica de revisar las
tareas de cada trabajador caso por caso.
¿Cómo
serán tratados los trabajadores de la salud que reciban capacitación en los
Estados Unidos?
El
USCIS ha conservado el controversial requisito de la regla propuesta que marca
que los trabajadores de la salud que posean licencia estatales o que hayan sido
entrenados en los Estados Unidos deberán de todos modos estar certificados.
Según la visión del USCIS, se trata de una interpretación estricta de la ley, y
el Congreso no ha expresado ninguna intención de eximir a estos trabajadores.
Además,
el USCIS argumenta que el proceso de certificación estatal por sí solo no
demuestra las habilidades en cuanto al idioma inglés de los candidatos, así
como tampoco el nivel de entrenamiento ni la falta de obstáculos en su
licenciamiento.
Sin
embargo, el USCIS aceptó la sugerencia del CGFNS en la regulación definitiva en
cuanto a aceptar un proceso de certificación más expeditivo para aquellas
enfermeras que hayan sido capacitadas en los Estados Unidos o que ya estén
licenciadas en el país. Según la propuesta del CGFNS, una enfermera que se haya
graduado de un programa acreditado por la Comisión de Acreditación de
Enfermeras de Liga Nacional (NLNAC) o la Comisión de Educación para Enfermeras
Colegiadas (CCNE) estaría exenta del examen de comparabilidad educacional y del
examen de dominio del idioma inglés. Además, las enfermeras que hayan recibido
educación en los Estados Unidos en alguna otra disciplina y que se hayan
graduado de un programa acreditado en esa disciplina serían evaluadas bajo este
mismo proceso. El USCIS piensa que esto acortará sustancialmente el proceso de
certificación y facilitará el trámite para estas enfermeras.
El
USCIS y el Departamento de Salud y Servicios Humanos también han acordado usar
el mismo tipo de tramitación expeditiva para los siguientes grupos:
1.
Para terapeutas ocupacionales, la graduación de un programa acreditado por el
Concejo de Acreditación y Educación en Terapia Ocupacional (ACOTE) o la
Asociación Norteamericana de Terapia Ocupacional (AOTA).
2.
Para terapeutas físicos, la graduación de un programa acreditado por la
Comisión de Acreditación y Educación en Terapia Física (CAPTE) o la Asociación
Norteamericana de Terapia Física (APTA); y
3.
Para patólogos de la lengua hablada y fonoaudiólogos, la graduación de un programa
acreditado por el Concejo de Acreditación Académica en Audiología y Patología
de la Lengua Hablada (CAA), de la Asociación Nortemericana de Lengua, Habla y
Oído (ASHA).
Por
ahora, todos los trabajadores de la salud que no se ajusten a estas categorías
deberán someterse a un proceso de certificación normal.
¿Cuándo
y cómo deberán ser presentada la certificación ante el USCIS?
Para
empezar, las certificaciones sólo serán válidas por un período de cinco años.
Entonces, es posible que algunas enfermeras deban someterse al proceso más de
una vez si permanecen en los Estados Unidos por un tiempo largo con una visa de
no inmigrante, o si simplemente esperan varios años para pedir la admisión a
los Estados Unidos.
En
la regulación propuesta, el USCIS señaló que no será necesario presentar las
credenciales certificatorias cada vez que un trabajador ingrese a los Estados
Unidos. La presentación de un formulario I-94 acompañado de un recibo que
demuestre que el trabajador ha realizado el trámite de admisión bajo el NAFTA
podrá ser utilizado como evidencia de que el trabajador ha presentado una
certificación previamente. Debe señalarse, sin embargo, que el USCIS ha
cambiado de parecer con respecto a esto. Ahora sólo acepta un certificado
válido para trabajadores de la salud o un documento certificado como evidencia
de admisión. Según el USCIS, la propuesta anterior no hubiera funcionado porque
los formularios I-94 son utilizados por muchos ingresantes, y no siempre
contienen información acerca de la ocupación de la persona. Aquellos que posean
una green card, sin embargo, no necesitarán mostrar el certificado cada vez que
ingresen a los Estados Unidos.
¿Cómo
deberán ser presentados los certificados cuando se pida un cambio en el status
de no inmigrante en los Estados Unidos?
La
nueva regla agrega una sección que describe el procedimiento para remitir un
certificado al requerir un cambio en el status de no inmigrante en los Estados
Unidos.
Debido
a las preocupaciones que puede generar en el servicio de salud el hecho de
requerir a los trabajadores que ya estén en los Estados Unidos con visas de no
inmigrante conseguir inmediatamente certificaciones, el USCIS ha decidido dar
un plazo de un año para que los trabajadores que ya estén en el país se
certifiquen. El USCIS piensa que esto dará tiempo más que suficiente a los
trabajadores para cumplir con los requisitos de certificación y también a las
organizaciones certificadoras para que se preparen para una carga de trabajo
mucho mayor.
En
consecuencia, cualquier trabajador de la salud con status de no inmigrante que
haya sido admitido en los Estados Unidos antes de o durante el 26 de julio de
2004 tendrá este plazo de un año para certificarse. Más aún, cualquier petición
o candidatura para extender el período de estadía de un trabajador o para
cambiar su status será denegado a menos que el extranjero obtenga la
certificación requerida en un lapso no mayor a un año luego de ser admitido en
territorio estadounidense.
¿Cómo
deberán ser presentados los certificados cuando se pida el status de inmigrante
en los Estados Unidos?
Cualquier
candidato que venga a los Estados Unidos como inmigrante o que pida
regularización de status para realizar un trabajo en una ocupación relacionada
con la industria de la salud debe remitir una certificación en el momento de
emisión de la visa o de la regularización de su status. Entonces, no debería
ser necesario poseer una VisaScreen en el momento de emitir el formulario
I-140.
¿Cómo
podrán las organizaciones ser autorizadas para emitir certificaciones para
trabajadores de la salud?
La
CGFNS es la única organización que puede –al menos en principio– certificar
trabajadores en cualquier de las siete profesiones contempladas. Aún así,
estará sujeta a supervisión y puede perder su acreditación si el USCIS
encuentra problemas en su proceso de certificación.
Todas
las organizaciones deben remitir un formulario I-905 para Autorización de
Trabajadores (pese a que la CGFNS no necesita pagar la tasa de $230). Todas las
solicitudes serán manejadas por Centro de Servicios del USCIS de Nebraska.
El
USCIS notificará a la ciudadanía de las nuevas organizaciones que hayan sido
autorizadas a emitir certificaciones mediante avisos públicos en el Boletín Federal
y en su sitio web, www.immigration.gov.
El listado también identificará a las organizaciones cuyo permiso haya sido
revocado.
Más
de una organización puede ser autorizada a emitir certificaciones para una
misma ocupación, y esos permisos serán válidos hasta por cinco años cada vez.
El
USCIS ha definido, en la regulación definitiva, los estándares específicos que
deben ser cumplidos para poder emitir certificados.
Estos
son los cuatro principios rectores de tales estándares:
1.
El USCIS no aprobará a una organización a menos que ésta sea independiente y no
posea conflictos materiales de interés en cuanto a si un extranjero recibe una
visa.
2.
La organización debe demostrar la capacidad para evaluar tanto las credenciales
extranjeras apropiadas para la profesión como los resultados de los exámenes de
dominio del idioma inglés apropiados para el trabajo en el campo de la
industria de la salud en el cual se desempeñe el extranjero.
3.
La organización también debe mantener información actualizada y detallada sobre
instituciones educativas extranjeras, ministerios de salud y jurisdicciones de
licenciatura para trabajadores de la salud en el extranjero.
4.
Si para un campo de la industria de la salud específico (por ejemplo la
enfermería) la mayoría de los estados requiere un examen de predicción, la
organización deberá demostrar la capacidad para llevar adelante tal examen
fuera de los Estados Unidos.
Un
cambio en las regulaciones propuestas es el agregado explícito de un inciso que
clarifica que una corporación sin fines de lucro que tenga una mesa de
directores que se perpetúe en el poder no tendrá inconvenientes en demostrar
que es independiente y sin conflictos materiales de interés en cuanto a si un
extranjero recibe una visa.
Otro
agregado a las reglas propuestas es que las organizaciones que emitan
credenciales estarán obligadas a requerir evidencia del título del trabajador,
además de solicitar la transcripción de este título de la institución educativa
que lo emitió en vez de pedírselo al trabajador. Esta nueva regla se incluyó
para disminuir el riesgo de fraude.
Las
regulaciones poseen también un número de requisitos específicos que deben ser
cumplidos por las organizaciones certificadores, incluyendo los siguientes:
*
la organización debe ser independiente de cualquier otro grupo que funciones
como representativo de la ocupación o profesión, o sirva como instancia de
reclutamiento o colocación de trabajadores.
*
la organización debe ser capaz de otorgar opinión imparcial acerca de las
calificaciones de un individuo, su capacitación, experiencia y licenciatura.
*
la organización debe ser completamente independiente en todas sus actividades
cotidianas.
*
la organización debe dar a los candidatos los resultados de sus exámenes lo más
rápido posible, y si un candidato no aprueba deberá ser informado rápidamente
de cuáles fueron las áreas en las que falló.
*
la organización debe tomar las medidas para asegurar que la información de los
candidatos sea confidencial.
*
la organización certificadora debe tener una política formal de renovación de
la certificación si la certificación original del candidato ha expirado antes
del intento inicial de ser admitido en los Estados Unidos, o del pedido de
regularización de status.
*
la organización debe proveer a todos los candidatos calificados de su
certificado en tiempo y forma.
*
la organización debe examinar, evaluar y validar los requisitos clínicos y
académicos aplicados a los cuerpos acreditadores o instituciones educativas de
cada país.
*
la organización debe evaluar los sistemas de licenciamiento y credenciales de
cada país o jurisdicción licenciataria para ver qué sistemas son equivalentes a
aquellos de la mayoría de las jurisdicciones licenciatarias dentro de los
Estados Unidos.
*
la organización debe estar preparada para remitir información requerida por el
USCIS para su uso en la investigación de acusaciones de no cumplimiento de
estándares.
*
la organización debe establecer procedimientos para determinar la capacidad de
los trabajadores certificados para aprobar exámenes de licenciatura o
certificación de los Estados Unidos. La información acerca de los niveles
requeridos para aprobar deberá ser otorgada al Departamento de Salud y
Servicios Humanos anualmente, o al USCIS como parte del nuevo pedido de
autorización que debe expedirse cada cinco años.
¿Qué
tipo de organizaciones pueden convertirse en certificadoras?
Según
el USCIS, a cualquier organización, incluyendo dependencias estatales, se le
puede otorgar la autorización para emitir credenciales siempre que cumpla con
la mayoría de los estándares descriptos en los puntos anteriores.
¿Cómo
hará el USCIS para controlar a las organizaciones certificadoras?
El
USCIS ha determinado que pretende desarrollar un proceso para monitorear a las
organizaciones certificadoras para asegurar que cada organización mantiene los
estándares que marca la nueva regulación. Como parte de este proceso, el USCIS
revisará y volverá a autorizar los programas cada cinco años. Si el USCIS
encuentra motivos para revocar los permisos, tiene la potestad de hacerlo.
Además puede ordenar auditorías adicionales en cualquier momento dentro de ese
período de cinco años. La CGFNS intentó ser exenta de este requisito, pero el
USCIS le denegó este pedido.
¿Cuánto
tiempo tendrán las organizaciones certificadoras para emitir los certificados?
El
USCIS consideró el tema de exigir a las organizaciones que expidan los
certificados en un período determinado de tiempo. Pero en lugar de hacer esto
decidió simplemente explicitar en las regulaciones que las organizaciones deben
emitir sus certificados en tiempo y forma, para minimizar cualquier demora que
pueda afectar la capacidad de un trabajador de continuar con el trámite de
cualquier beneficio inmigratorio. Sin embargo, se detalló en el preámbulo de la
regulación que se reserva el derecho de revocar el permiso de cualquier
organización que se muestre excesivamente lenta sin motivo aparente en el
proceso de emisión de certificaciones. Además puede eximir del proceso de
certificación en ciertos casos, que serán tratados sólo a pedido e
individualmente.
¿Cuánto
puede cobrar una organización certificatoria por emitir una credencial?
EL
USCIS no especifica un monto tope determinado, pero la regulación sí expresa
que el monto a cobrarse no puede ser excesivo al punto de impedir la capacidad
de un trabajador para buscar beneficios inmigratorios.
¿De
qué manera puede un trabajador ver revocada su certificación?
Una
organización certificatoria debe desarrollar políticas y procedimientos para
revocar credenciales si encuentra que un trabajador no estaba capacitado para
recibir esa credencial al momento de ser emitida. Además, en el caso de los
trabajadores que vean revocada su credencial, las organizaciones
certificatorias son responsables de notificar al Centro de Servicios de
Nebraska, que tiene la facultad de revocar a su vez la petición de visa e
iniciar el trámite de expulsión del país de la persona en cuestión.
El
USCIS agregó un requisito, ya que la regulación propuesta incluye, dentro del
proceso de revocación contemplado para las organizaciones certificatorias, un
mecanismo para revocar una certificación si se entera que una persona ya no
está capacitada para tener esa certificación.
¿Qué
datos deben estar incluidos en la certificación?
La
certificación debe incluir la siguiente información:
1.
Nombre, un punto de contacto designado para verificar la validez de la certificación, domicilio y número de teléfono de
la organización certificatoria;
2.
La fecha en que fue emitida la certificación;
3.
La ocupación dentro de la industria de la salud para la cual fue emitida la
certificación; y
4.
El nombre del extranjero, como también su fecha y lugar de nacimiento.
¿Qué
son los Puntajes Aprobados para el Requisito
de Certificación en Idioma Inglés?
Los
exámenes y puntajes correspondientes serán publicados periódicamente en el
Boletín Federal y en el sitio web del USCIS, www.immigration.gov.
Los
requisitos de puntuación en los exámenes son los siguientes:
1.
Terapeutas físicos y ocupacionales
Examen
de Inglés como Lengua Extranjera (TOEFL): en papel 560; en computadora
220; Examen de Inglés Escrito (TWE):
4,5; Examen de Inglés Hablado (TSE): 50.
2.
Enfermeras y otros trabajadores de la salud que necesiten un título
universitario:
TOEFL:
en papel 540; en computadora 207; TWE: 4,0; TSE: 50; Examen de Inglés en
Comunicación Internacional (TOEIC): 725, más TWE 4,0 y TSE 50; o Servicio
Internacional de Testeo del Idioma Inglés (IELTS): total de 6,5 con un puntaje
en idioma hablado de 7,0 (esto incluyendo el módulo académico).
3.
Ocupaciones que necesiten un título menor al universitario:
TOEFL:
en papel 530; en computadora 197; TWE: 4,0; TSE: 50; TOEIC: 700, más TWE 4,0 y
TSE 50; o IELTS: total de 6,0 con un puntaje en idioma hablado de 7,0 (esto
incluyendo el módulo académico o el módulo general).
(nótese
que se supone que los graduados de programas de profesiones de la salud en
Australia, Canadá, salvo Québec, Irlanda, Nueva Zelanda, el Reino Unido y los
Estados Unidos han alcanzado los requisitos de nivel del idioma inglés).
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